La pelea por los fondos provinciales: qué Presidente giró más plata a los gobernadores y por qué Milei rompió un récord

La disputa entre el Poder Ejecutivo y los gobernadores por los recursos sigue abierta. Tras el retiro del paquete fiscal de la Ley Ómnibus y del proyecto que daba marcha atrás con la reducción del impuesto a las Ganancias dispuesta en septiembre pasado, la pelea se centró en el reclamo de los mandatarios de coparticipar el 21% del impuesto PAIS. La decisión del oficialismo de eliminar el artículo que ratificaba su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2024, para evitar abrir su discusión en el debate en particular, dejó a los mandatarios mascullando bronca. El presidente Javier Milei ratificó que no era negociable, pese a las señales de buena voluntad emitidas por su ministro más político, Guillermo Francos, en el encuentro que tuvo con los gobernadores y diputados de la oposición dialoguista del lunes pasado.

Sin embargo, una rebelión liderada por el mandatario cordobés, Martín Llaryora, y los diputados que le responden para forzar su inclusión en medio de las negociaciones por la aprobación del proyecto, dejó una instancia abierta para cuando se retome el debate en particular el próximo martes. Tanto Milei como el titular de Economía, Luis Caputo, vienen insistiendo en que el objetivo prioritario es alcanzar el “déficit fiscal cero”. Antes de retirar el paquete fiscal, Caputo adelantó que, de no aprobarse en el Congreso, comenzaría a” delinear todas las partidas provinciales” que se recortarían “inmediatamente”.

¿A cuáles se refería con su amenaza a los gobernadores para que alinearan a sus diputados con los deseos del oficialismo? A las transferencias discrecionales enviadas por la Nación a los distritos que, como su nombre lo indica, responden a un criterio político, y son las únicas que pueden ser recortadas o redireccionadas. Pueden ser “corrientes”, para pagar gastos ordinarios de las provincias con déficit, o de “de capital”, para financiar obras o programas que implican inversiones a largo plazo.

Las que el Ejecutivo no puede reducir o distribuir a su criterio son las automáticas, fijadas por leyes que implican el giro de un porcentaje fijo de impuestos nacionales específicos que se coparticipan con las provincias.

Qué pasó este enero y en ese mes de años anteriores

Históricamente, los presidentes aprovechan la facultad de girar esos recursos discrecionales según la cercanía que tienen con los gobernadores. Sin embargo, por primera vez en la historia, Milei llegó a la Casa Rosada sin tener un solo gobernador de su partido, creado dos años antes.

A ese récord, le sumó otro: en el primer mes de 2024 cerró el grifo de esos fondos discrecionales y no le giró ni un peso a 15 de los 24 distritos. De esos 15, media docena están gobernados por el peronismo, otros 6 por el PRO o el radicalismo, y 3 por fuerzas provinciales. Y los restantes 9 recibieron montos muy inferiores a años anteriores.

Según los datos oficiales analizados por el Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de la Fundación Mediterránea, en enero, la Secretaría de Hacienda que controla Caputo le giró a esos 9 distritos solo $206 millones en total de transferencias discrecionales, corrientes y de capital.

En el mismo mes del 2023, en cambio, los envíos realizados por Alberto Fernández al inicio de su último año habían sido de $46.780 millones, a pesos constantes, con una inflación pronosticada del 20% para enero 2024, según un trabajo elaborado por ese Instituto de la Fundación Mediterránea.

Un año atrás, en enero de 2022, esos fondos habían sido de $124.283 millones a plata de hoy. En 2021, habían totalizado $143.495 millones ese primer mes; y en 2020, a poco de asumir, los envíos discrecionales del ex mandatario del Frente de Todos a las provincias alcanzaron $223.857 millones en total ese mes.

“En enero de 2024 las transferencias no automáticas (más discrecionales) a provincias, tanto las corrientes como las de capital, se recortaron en prácticamente un 100%, para todas las jurisdicciones. Si así ocurriera todo el año, significaría un ahorro de alrededor de 1,1% del PIB para el sector público nacional”, advirtió Marcelo Capello, vicepresidente del IERAL, ante la consulta de Infobae.

Buenos Aires, por ejemplo, solo recibió $50 millones, cuando en enero de 2023 había sido beneficiada con $37.241 millones y, en el mismo mes de 2022, con $54.132, a valores actuales.

La Ciudad de Buenos Aires, en cambio, fue beneficiada en el primer mes de este año $74 millones contra $9 millones en el mismo período de 2023. Pero en enero de 2022, la Ciudad había recibido una suma mucho mayor: $24.203 millones, a valores constantes de hoy, correspondientes básicamente al traspaso de la Policía Federal a la Ciudad.

A Córdoba, la Secretaría de Hacienda nacional le giró el mes pasado solo $39 millones, contra $101 millones de transferencias discrecionales que había recibido en enero de 2023, último año de Fernández, ya signado por la crisis económica. Pero en el mismo mes de 2022, esos fondos habían ascendido a $7.534 millones. El mandatario cordobés, Llaryora, un peronista no kirchnerista, es uno de los que protagonizó el rechazo a la suba de retenciones prevista en el capítulo fiscal retirado de la Ley Ómnibus, y viene liderando el reclamo de coparticipar el 21% del impuesto PAIS.

Santa Fe, un distrito atravesado por un agravamiento del narcotráfico, solo recibió $15 millones en enero bajo la gestión Milei, una cifra muy inferior a los $2.422 millones que le había girado el gobierno del Frente de Todos en enero 2023, y los $7.344 millones que recibió en ese mismo período en 2022.

En tanto, Misiones y Neuquén recibieron apenas $7 millones de fondos discrecionales de Nación en enero; Mendoza $6 millones; Corrientes $4 millones; Tucumán $2 millones; y San Juan solo $1 millón.

“Analizando los programas bajo los que se realizan las transferencias discrecionales, se observa que si bien en enero de 2023 los programas de transferencias corrientes más significativos fueron el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, transferencias a Cajas Previsionales Provinciales, políticas para la Gestión del Riesgo Agropecuario, Relaciones con las Provincias y Desarrollo Regionales, Gestión Educativa y Políticas Socioeducativas, para enero de 2024 (con datos disponibles hasta el día 29 del mes) el programa Regulación y Ablación de Implante” contiene el total de los montos transferidos, $206 millones”, precisó Capello, economista jefe del área fiscal del IERAL.

¿Cómo fueron los giros en el gobierno de Mauricio Macri? A valores de hoy, siempre según una inflación estimada para el mes que acaba de terminar del 20%, el enero que más fondos discrecionales distribuyó el ex mandatario del PRO fue el último de su gestión, cuando buscaba su reelección: un total de $191.649 millones. El año anterior había girado $167.500 millones ese mismo mes a las provincias; en 2017, $69.235 millones; y en enero del primer año de su mandato, $44.397 millones.

El comparativo completo de lo que recibió cada distrito en enero de años anteriores, desde el comienzo de la gestión de Macri, se puede ver en el gráfico a continuación, seleccionando el distrito a visualizar:

Elegir la ventana arribar para visualizar cada distrito, en millones de pesos o por % del Producto Bruto Geográfico

“Las provincias más impactadas en este enero por estos recortes son las que dependen en mayor proporción de las transferencias no automáticas, como es el caso de La Rioja (12,5% de sus ingresos totales), Buenos Aires (9,5%), Santiago del Estero (9,4%), Chaco (9,0%) y Misiones (8,9%)”, advirtió Capello.

Según los datos elaborados por ese Instituto, en dependencia de las transferencias discrecionales de Nación, a esos distritos le siguen Tucumán y Formosa: en el primer semestre de 2023, esos fondos equivalieron al 7,2% de sus ingresos totales. Luego vienen Catamarca y San Juan, provincias para las cuales los giros discrecionales enviados por la Casa Rosada, representaron el 6,4% en relación a los recursos propios y de fondos nacionales.

En el otro extremo, las provincias menos dependientes de estas partidas del Ejecutivo nacional, fueron Neuquén (1,5%), CABA (1,9%) y Chubut (1,9%).

Las transferencias discrecionales en 2023

En 2023, como publicó Infobae, la Nación repartió discrecionalmente a las provincias casi $1,9 billones ($1.882.942 millones), según el informe “Anatomía de las transferencias” del IERAL. Esos recursos fueron manejados por los entonces ministros de Economía, Sergio Massa, y de Interior, Eduardo de Pedro. A valores constantes de enero 2024, equivalen a casi $3,8 billones ($3.789.507 millones) con una inflación estimada para enero 2024 del 20%.

El 21,5% de los giros discrecionales el año pasado fueron transferencias corrientes ($297.451 millones). Otro 21% se canalizó el año pasado a través del Fondo de Incentivo Docente (FONID), establecido por ley para complementar el sueldo de los docentes provinciales, que alcanzó $289.021 millones en 2023.

Casi el 17%, equivalente a $231.396 millones, se giró a la provincia de Buenos Aires por el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de PBA, creado por decreto por Fernández en 2020 luego de una protesta de la Policía Bonaerense que puso en jaque al gobierno de Axel Kicillof, quitándole recursos de la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires.

Otro 12,7% se transfirió a través del Programa de Relaciones con las Provincias y Desarrollo Regional, que incluye los Adelantos del Tesoro Nacional (ATN), y representaron $174.850 millones.

En tanto 12,3% fueron aportes de la ANSES a las cajas de jubilaciones provinciales no transferidas a la Nación ($170.354 millones), y el 11% de las transferencias discrecionales fueron hecha a través del programa de Asistencia Financieras a las Provincias ($152.696 millones).

Finalmente, el 4,7% de los giros discrecionales de 2023 -$65.383 millones- correspondieron a los recursos que debió enviarle la Nación a CABA, por el traspaso de la Policía Federal a la Policía de la Ciudad, según la reglamentación de la ley N° 27.606 sancionada en diciembre de 2020.

Elegir la ventana para visualizar el monto recibido en pesos o en porcentaje del total transferido el año pasado

La provincia que más transferencias discrecionales, corrientes y de capital sumadas, recibió en 2023 fue, por lejos, Buenos Aires. Más allá de los giros por el Fondo de Fortalecimiento Fiscal, el distrito gobernado por el mandatario más alineado con Cristina Kirchner resultó favorecido con $824.112 millones en total el año pasado. El monto equivale al 43,8% del total de fondos enviados a las 24 jurisdicciones por Fernández en su último año, muy por encima del 38% que representa su población del total del país.

Esa canilla de fondos nacionales jugó un rol clave en la reelección de Kicillof, y es el motivo por el que el gobernador bonaerense adoptó una actitud más belicosa entre los dirigentes de Unión por la Patria, y dispuso una suba del impuesto inmobiliario en la provincia del 200% a partir de enero de este año, para compensar la merma de fondos nacionales.

En segundo lugar se ubicó la Ciudad de Buenos Aires con $147.885 millones a lo largo de 2023, el 7,9% del total girado a las provincias, un porcentaje que obedece, básicamente, a las transferencias corrientes para financiar el traspaso de la Policía Federal a la Policía de la Ciudad.

El año pasado, siguieron en el ranking de giros discrecionales tres distritos peronistas alineados con la anterior gestión nacional: Santa Fe, con $83.047 millones (4,4% del total de los giros discrecionales); La Rioja, con $71.853 millones (3,8%); y Chaco con $69.635 millones (3,7% del total). Estos dos últimos distritos, gobernados por Ricardo Quintela y Jorge Capitanich, fueron beneficiados bajo la gestión del Frente de Todos con una cifra similar a la que recibió Córdoba, $63.056 millones (3,3% del total), pese a que la provincia mediterránea concentra el 8,4% de la población, mientras que Chaco el 2,5% y La Rioja, solo el 0,8%, según los datos del Censo 2022.

Si se consideran las transferencias discrecionales totales (corrientes y de capital) de acuerdo a la población, el estudio del IERAL muestra que Buenos Aires pasó del primer lugar en números absolutos al puesto número 11, pese a ser la más populosa del país con 17,5 millones de bonaerenses: en 2023 recibió $47.028 por habitante.

En los primeros puestos en el análisis per cápita en 2023 aparecen nuevamente todos distritos peronistas o de mandatarios afines al anterior Presidente: La Rioja, con $187.183 por habitante; Santa Cruz con $93.427 per cápita; y Tierra del Fuego, con $85.823; La Pampa, con $74.012; Catamarca con $71.966; y Formosa con $71.628 per cápita. Excepto está última, que tiene 607.000 habitantes, el resto alberga a menos de 500.000 residentes en sus distritos.

En el otro extremo, de acuerdo al informe del IERAL, las provincias que recibieron menos fondos discrecionales de la Nación por habitante fueron Córdoba ($16.417) y Mendoza ($17.646), ambas gobernadas por mandatarios opositores al ex mandatario del Frente de Todos que gobernó hasta el 10 de diciembre de 2023. Le siguieron Santa Fe ($23.427), Chubut ($25.164) y San Juan ($25.706).

“Las provincias que reciben transferencias discrecionales por arriba de su participación en la población, excluyendo a CABA por el motivo antes señalado, son: Buenos Aires, La Rioja, Chaco, Santiago, Neuquén, Formosa, Santa Cruz, Catamarca, La Pampa y Tierra del Fuego”, señala el informe realizado por los economistas Capello y Nicolás Cámpoli.

Las transferencias discrecionales desde 2016

Al comparar las gestiones de Macri y de Fernández, los dos años que más fondos discrecionales se enviaron desde la Nación a las provincias fueron los del principio del ex mandatario del PRO: $5,6 billones en 2016 y $5,7 billones en 2017, en valores constantes a enero de 2024. Gran parte de esas transferencias obedecieron a los millonarios recursos que Macri le giró a la entonces gobernadora María Eugenia Vidal, del PRO. Pero también, ese volumen de fondos se explica por la política impulsada por el entonces ministro del Interior, Rogelio Frigerio, de interlocución con los gobernadores aliados y de distintos signo, a cambio de apoyo político en el Congreso, que luego se terminó diluyendo rápidamente. “Los gobernadores sanearon sus déficits y reelegieron. Mauricio pagó el costo por la crisis económica, y perdió”, se lamenta un dirigente del PRO.

El tercer año en volumen de fondos discrecionales enviados desde la Casa Rosada a las provincias fue el 2020, cuando estalló la pandemia de COVID bajo la presidencia de Fernández. El ex mandatario del Frente de Todos envió $4,5 billones ( $4.506.876 millones) a las 24 provincias a plata de hoy, según el análisis elaborado por el Instituto de la Fundación Mediterránea.

En el otro extremo, el año en el que se giraron menos fondos hasta el arribo de Milei a la presidencia fue el último de Macri: $2,7 billones ($ 2.687.716 millones).

Las transferencias automáticas

A diferencia de las transferencias discrecionales, los giros que el Ejecutivo nacional le hace a las provincias en forma automática provienen de impuestos específicos fijados por ley que se coparticipan, y que el Ejecutivo nacional les debe enviar cada día hábil en función de la recaudación, según un porcentaje prefijado. Algunas de esas partidas tienen un fin determinado y otras pueden ser usadas libremente por los gobiernos provinciales para sus gastos corrientes.

La transferencia automática más importante de libre disponibilidad es la que fija la ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos, sancionada en 1988. Con distintas leyes modificatorias y complementarias, sigue vigente, pese a que por mandato constitucional de la reforma de 1994 deberían haber sido reemplazadas en 1996 por un nuevo acuerdo de distribución primaria entre la Nación y las provincias.

A su vez, existen otras con asignación específica como el Fondo Nacional de la Vivienda, la ley de Financiamiento Educativo, la distribución de lo recaudado por el impuestos a los combustibles y la distribución del 11% del IVA, destinadas al gasto previsional y de seguridad social.

La reducción del impuesto a las Ganancias dispuesta por Massa sobre el final de la campaña electoral, afectó fuertemente los ingresos provinciales por ser un tributo que se coparticipa en un 60%. El retiro del proyecto que daba marcha atrás con esa quita – junto con el paquete fiscal de la Ley Ómnibus- reactivó la discusión entre el actual Ejecutivo y los gobernadores sobre cómo compensar esa caída de ingresos.

Según los datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP) consultados por Infobae, en enero, las transferencias automáticas a las 24 provincias fueron de $2,23 billones ($2.230.158 millones).

De esa cifra, Buenos Aires recibió el mes pasado $496.656 millones. En volumen de recursos, la segunda provincia receptora de esos giros automáticos fue Santa Fe con $194.625 millones; tercera Córdoba con $189.371 millones; cuarta Chaco $106.264 millones; y quinta Entre Ríos con $103.889 millones.

A lo largo de todo 2023, el distrito bonaerense recibió $3,2 billones ($3.237.189 millones), cifra que equivale al 22,5% del total de las transferencias nacionales automáticas. Este porcentaje se mantuvo más o menos estable desde 2019, aunque había sido más bajo (18%) en 2016, el primer año del gobierno de Macri, y subió al 20% en 2018.

En el reparto automático anual, Santa Fe se quedó con 8,7% del total de recursos coparticipables ($1.245.283 millones) y Córdoba con el 8,4% ($1.211.378 millones).

Luego se ubica nuevamente Chaco con 4,8% del total de transferencias automáticas en 2023 ($684.239 millones); Entre Ríos con 4,6% ($665.770 millones); y Tucumán con 4,5% ($646.792 millones).

La Ciudad de Buenos Aires, pese a ser el cuarto distrito más poblado del país, sufrió un recorte de los fondos que coparticipa Nación durante la gestión de Fernández y quedó en el puesto 17, con el 2,17% de las transferencias automáticas totales giradas desde la Casa Rosada el año pasado ($312.122 millones). El ex jefe de gobierno de CABA, Horacio Rodríguez Larreta, acudió a la Corte Suprema en 2020 luego de que la masa de recursos de coparticipación que le gira el Estado Nacional se redujera de 3,5% del total a 2,32%, en primera instancia y luego a 1,4%. En diciembre de 2022, el Máximo Tribunal hizo lugar a un planteo del gobierno porteño, y falló a favor de la Ciudad argumentando que la “reducción drástica” de recursos coparticipables a la Capital Federal se dio sin acuerdo previo, sobre partidas destinadas a un servicio que la Ciudad no podía dejar de prestar, como la seguridad.

Los distritos que menos recursos recibieron en 2023 en la distribución primaria fueron Tierra del Fuego, que recibió un 1,2% de esos giros automáticos de Nación ($165.995 millones); Santa Cruz y Chubut un 1,5% ($216.090 millones y $218.237 millones respectivamente); Neuquén un 1,7% ($239.127 millones); La Pampa 1,8% ($257.677 millones); y La Rioja 1,9% ($278.344 millones). El resto de las provincias recibieron entre 2% y 4% de la coparticipación automática.

Si se analizan los giros de fondos por habitante, la más perjudicada es la Ciudad de Buenos Aires ($100.000 per cápita), seguida por Buenos Aires ($184.700) y Mendoza ($276.600), según el análisis hecho por el IERAL en base a datos de la DNAP.

En tanto que las más beneficiadas en giros automáticos por habitante fueron Tierra del Fuego ($893.700), Catamarca ($856.200), Formosa ($814.300), La Rioja ($725.100) y La Pampa ($712.100).

“Si bien es teóricamente lógico que provincias menos densamente pobladas -tienen deseconomías de escala (costos de producción más altos)- y/o más rezagadas económicamente -más necesidades sociales y para acortar distancia de desarrollo con las jurisdicciones más avanzadas- reciban mayores transferencias fiscales, desde la evidencia empírica de Argentina no se puede explicar razonablemente por qué algunas jurisdicciones ricas reciben altas transferencias por habitante (algunas patagónicas), o por qué existe trato tan disímil entre jurisdicciones similares (Catamarca o La Rioja mucho más altas que Salta; Formosa mucho más altas que Corrientes o Misiones; Tierra del Fuego y Santa Cruz mucho más altas que Chubut; Santa Fe mayor que Mendoza”, señaló Capello en el informe del IERAL.

Discrecionales más automáticas

Si se suman las transferencias automáticas y discrecionales giradas en 2023 por la Nación a los 24 distritos, Buenos Aires nuevamente aparece en el podio: en 2023 recibió el 25% del total, una de las participaciones más altas desde que rige la actual ley de coparticipación.

Las provincias que siguen en porcentaje sobre los fondos nacionales totales (discrecionales y automáticos) enviados a las provincias y municipios el año pasado son Santa Fe (8,2%), Córdoba (7,8%), Chaco (4,6%), Entre Ríos (4,4%) y Tucumán (4,3%) y Santiago del Estero (3,8%).

No obstante, si se contabiliza por habitante, el trabajo del IERAL advierte que los mayores envíos totales fueron para Tierra del Fuego ($979.600), Catamarca ($928.100), La Rioja ($912.300) y Formosa ($885.900 per cápita).

En tanto, los menores montos correspondieron a los cuatro distritos más poblados del país: CABA ($147.400), Buenos Aires ($231.800), Mendoza ($294.200) y Córdoba ($331.800 por habitante). Excepto el distrito bonaerense, todos gobernados por opositores en la anterior gestión.

Procesamiento y visualización de datos: Daniela Czibener

Carga y chequeo de datos: Desiré Santander